Energiebesparingsverplichtingen voor bedrijven

Zowel in de Europese Unie (EU) als op nationaal niveau zijn hoge decarbonisatie-doelstellingen gesteld. EU-beleid heeft als doel om de netto-uitstoot van broeikasgassen in 2030 met ten minste 55 procent verminderen (t.o.v. 1990), om uiteindelijk in 2050 klimaatneutraal te kunnen zijn. Een belangrijk onderdeel van decarbonisatie is energiebesparing (in deze context vaak aangeduid als ‘energie-efficiëntie’), omdat energie die niet wordt verbruikt ook niet hoeft te worden ‘vergroend’.

EU-energiebeleid gaat dan ook uit van het ‘energy efficiency first’-principe dat samengevat inhoudt dat besparing van energie de eerste oplossing zou moeten zijn. De verplichtingen die hiervoor gelden zijn inmiddels dusdanig uitgewerkt en ingevoerd dat het goed is om de implicaties voor bedrijven te beschrijven.

De hoofdlijnen van het EU-energiebesparingsbeleid zijn opgenomen in de (herschikte) Energie-Efficiëntie Richtlijn EU/2023/1791 (EED) en de Energieprestatie van Gebouwen Richtlijn EU/2024/1275 (EPBD). De EED en EPBD bevatten aanzienlijke besparingsverplichtingen voor lidstaten, die lidstaten vervolgens moeten realiseren door middel van nationale wetgeving. In Nederland zijn de regels over energiebesparing vooral gebaseerd op de Omgevingswet (en de daaronder hangende regelgeving). Hoewel de EED al in werking is getreden, is deze nog niet in nationale wetgeving geïmplementeerd. De deadline hiervoor is 11 oktober 2025. Het wetsvoorstel ter implementatie van de herziene EED zal naar verwachting in het vierde kwartaal van 2024 aan de Tweede Kamer voor behandeling worden aangeboden. De EPBD is in juni 2024 in werking getreden en moet eind mei 2026 zijn geïmplementeerd. Dit lijkt nog wel ver weg, maar bedrijven doen er goed aan om nu al te inventariseren wat deze regelgeving voor hen gaat betekenen.

In hoofdlijnen kunnen voor bedrijven één of meer van de volgende drie energiebesparingsverplichtingen gaan gelden:

1. energie audit of energiebeheerssysteem voor grote energieverbruikers;
2. energiebesparingsmaatregelen en een informatie of onderzoeksplicht;
3. verduurzaming van gebouwen en processen.

In onderstaande illustratie maken wij inzichtelijk wanneer welke verplichtingen gelden (met als kanttekening dat uitzonderingen van toepassing kunnen zijn).

De EED bevat de verplichting om een energie audit uit te voeren, die een gedetailleerd overzicht van alle energiestromen binnen de onderneming moet geven en inzicht moet bieden in de mogelijke besparingsmaatregelen en de te verwachten effecten. Het gaat dan onder meer om het energiegebruik van gebouwen, installaties, industriële processen en het zakelijk vervoer (waaronder woon-werk verkeer).

Energie audit-plichtige bedrijven moeten elke vier jaar een energie-audit (laten) uitvoeren en daarover rapporteren. Een uitzondering op deze energie audit-plicht geldt voor bedrijven met een (ISO-erkend) energiebeheerssysteem, waar zo’n audit al onderdeel van uit maakt.

Momenteel bestaat al een energie audit-verplichting voor ‘grote ondernemingen’ (d.w.z. bedrijven die geen midden- en kleinbedrijf zijn)^[1]. Onder de nieuwe EED is niet langer de omvang van het bedrijf bepalend, maar het energiegebruik. Ondernemingen met een gemiddeld jaarlijks energieverbruik van meer dan 85 terajoule (TJ) (in de afgelopen drie jaar over alle energiedragers samengenomen), moeten uiterlijk 11 oktober 2027 een energiebeheersysteem invoeren. Ondernemingen met een gemiddeld jaarlijks energieverbruik van meer dan 10 TJ (in de afgelopen drie jaar) die geen energiebeheersysteem invoeren moeten uiterlijk op 11 oktober 2026 een eerste energie-audit (laten) uitvoeren. ^[2]

Ter illustratie: een ziekenhuis verbruikt jaarlijks gemiddeld 2 TJ per 1.000 m2 vloeroppervlak, een gemiddelde supermarkt 1,6 TJ en 25.000 m2 kantoorruimte staat gemiddeld gezien gelijk aan 10 TJ energieconsumptie (uitgaande van 115 KWh/M2).^[3]

De deadline voor het indienen van een energie audit-rapport hangt af van de datum van de vorige energie audit (de eerste audit mocht niet later dan 31 december 2020 zijn ingediend). In Nederland moeten de rapportages worden ingediend bij de Rijkdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Als dit niet (tijdig) gebeurt kan de RVO een last onder dwangsom opleggen. Onder de herziene EED kan het niet rapporteren van de energie audit zelfs leiden tot het korten op de gratis emissierechten (als daarvan sprake is).

Specifiek voor datacenters introduceert de EED een uitgebreidere energie audit-verplichting voor datacentra met een geïnstalleerd IT-vermogen van 500 kW of meer. Exploitanten van deze datacentra moeten onder andere rapporteren over het energiegebruik, waterverbruik, restwarmtegebruik en dataverkeer. Deze verplichting is inmiddels al omgezet in het Besluit activiteiten leefomgeving.

Naast de energie audit-plicht kan een energiebesparingsplicht van toepassing zijn op bedrijven. De energiebesparingsplicht geldt voor bedrijven en gebouwen die per jaar vanaf 50.000 kWh elektriciteit of 25.000 m3 aardgas(equivalent) gebruiken. Deze plicht geldt sinds 2008 en omvat de verplichting om alle energiebesparende maatregelen te nemen met een terugverdientijd van vijf jaren (of minder). Kort gezegd moet dus elke maatregel worden genomen als die aanschaf- en installatiekosten kunnen worden terugverdiend met de daardoor (in vijf jaar) bespaarde energiekosten. De concrete rekenmethode hiervoor is in de regelgeving voorgeschreven.

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is de energiebesparingsplicht opgenomen in twee aparte uitvoeringsbesluiten: het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).^[4] Inhoudelijk verschillen deze bepalingen niet veel, maar het toepassingsbereik verschilt wel:

• De energiebesparingsplicht uit het Bal ziet op specifieke milieubelastende activiteiten (MBA’s).^[5] De uitvoerder van een MBA is in beginsel verantwoordelijk voor het uitvoeren van de energiebesparingsplicht.
• De energiebesparingsplicht uit het Bbl ziet specifiek op bestaande gebouwen, niet zijnde woningen. De eigenaar van het bouwwerk of degene ‘de uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van voorzieningen aan dat bouwwerk’ is verantwoordelijk voor de naleving van de energiebesparingsplicht.

Het kan dus voorkomen dat voor één locatie, twee (of meer) partijen een energiebesparingsplicht hebben: zowel de exploitant van de (bedrijfs)activiteiten in het gebouw, als de eigenaar van het gebouw (en misschien ook nog een huurder als dat een andere partij is). Dit kan tot inefficiënte uitkomsten leiden als hier geen goede afspraken over zijn gemaakt. Het is daarom belangrijk om dit duidelijk te regelen in huurovereenkomsten of bijvoorbeeld een samenwerkingsovereenkomst.

De energiebesparingsplicht onder de Omgevingswet betreft zowel energiebesparende maatregelen, als maatregelen voor het produceren van hernieuwbare energie en maatregelen voor het vervangen van energiedragers die leiden tot een lagere CO2 uitstoot. Hiermee kan het dus ook verplicht worden dat een bedrijf haar ‘vloot’ fossiele voertuigen vervangt door elektrische voertuigen (omdat dit tot een lagere CO2 uitstoot leidt). Of daarvan sprake is zal afhankelijk zijn van de berekening van de besparing en kosten (oftewel de terugverdientijd).

De Omgevingsregeling bevat in dit kader een standaardlijst met erkende maatregelen waarmee aan de energiebesparingsverplichting kan worden voldaan, ookwel de Erkende maatrelenlijst (EML).^[6]De EML bestaat uit 3 onderdelen: Gebouwen, Faciliteiten en Processen.^[7] In plaats van een erkende maatregel mag een alternatieve maatregel genomen worden. De EML is bedoeld om het voor partijen overzichtelijker te maken om aan de energiebesparingsplicht te voldoen.

De energiebesparingsplicht wordt per 2027 aangescherpt naar een terugverdientijd van zeven jaar. Dat betekent dat meer maatregelen zullen moeten worden genomen omdat er meer tijd kan worden genomen om die maatregel terug te verdienen. Daarnaast blijft de gedachte dat fossiele brandstof langzaam duurder wordt, zodat ook meer maatregelen binnen het bereik kunnen gaan vallen.

Om de naleving van de energiebesparingsplicht beter te kunnen controleren bestaat ook een informatieplicht en/of onderzoeksplicht. Bedrijven of gebouweigenaren met een energiebesparingsplicht moeten eens in de vier jaar aan het bevoegd gezag rapporteren welke energiebesparende maatregelen zijn uitgevoerd. Dit is de informatieplicht die het toezichthouders in staat stelt om te kunnen beoordelen of de energiebesparingsplicht goed wordt nageleefd.

Als sprake is van grotere MBA’s (die op jaarbasis meer dan 10 miljoen kWh elektriciteit of 170.000 m3 aardgasequivalenten verbruiken) geldt geen informatieplicht maar een onderzoeksplicht. Met de onderzoeksplicht moeten de productieprocessen en -installaties, en het bijbehorend energiegebruik in kaart worden gebracht, en moet worden onderzocht welke energiebesparingsmaatregelen een bedrijf moet nemen. De EML kan hiervoor inspiratie bieden, maar is op zichzelf onvoldoende om aan de energiebesparingsplicht te voldoen. Voor de maatregelen met een terugverdientijd van minder dan vijf jaar moet een uitvoeringsplan worden gemaakt. Daarnaast moeten ook de reeds uitgevoerde maatregelen in kaart worden gebracht. Een dergelijk onderzoek moet ook elke vier jaar aan het bevoegd gezag worden toegezonden.

In vergelijking met het ‘oude’ systeem is onder de Omgevingswet de gebouweigenaar vaker verplicht tot het nemen van energiebesparingsmaatregelen. Onder het oude Activiteitenbesluit was veelal de zogenaamde ‘drijver’ van de inrichting verplicht tot het nemen van die maatregelen, maar onder de Omgevingswet kunnen er verplichtingen zijn voor de gebouweigenaar ook als het gebouw wordt gebruikt voor een MBA. Met andere woorden kan de eigenaar van een supermarktgebouw energiebesparingsmaatregelen aan het gebouw moeten treffen, ook als de supermarkt wordt geëxploiteerd door een andere partij – voorheen hoorde het gebouw veelal tot de inrichting van de supermarkt en moest de supermarktexploitant die maatregelen doorgaans nemen.

De regeling van de energiebesparingsplicht is niet uitputtend, er zijn uitzonderingen mogelijk waarbij aanvullende energiebesparingsregels van toepassing zijn. Een voorbeeld daarvan is bij vergunningplichtige milieubelastende activiteiten, waar bij de vergunningverlening ook andere of aanvullende verplichtingen ten aanzien van energie-efficiëntie kunnen worden opgelegd. Bij het verlenen van dergelijke milieuvergunningen moet het bevoegde gezag rekening houden met de best beschikbare technieken (BBT) voor de aangevraagde MBA’s. In veel BBT’s wordt energie-efficiëntie beoordeeld en als een bedrijf niet voldoet aan BBT, dan kan de vergunning worden geweigerd (en verleende vergunningen kunnen tot op zekere hoogte daarop ook worden gewijzigd of zelfs ingetrokken).

Een andere uitzondering is dat in een omgevingsplan (voorheen bestemmingsplan) in bepaalde gevallen maatwerk mag worden opgelegd voor energie-efficiëntie. Het is nog niet helemaal duidelijk of en hoe daar gebruik van wordt gemaakt, maar voor de zekerheid is het omgevingsplan ook onderdeel van de beoordeling van energiebesparingsverplichtingen.

Uit het voorgaande volgt dat er verschillende niveaus van verplichtingen voor energiebesparing bestaan, afhankelijk van het verbruik van de MBA of het gebouw. Dat kan vervolgens ook tot gevolg hebben dat binnen een bedrijf (met meerdere locaties) verschillende verplichtingen van toepassing zijn. Zo kan een bedrijf met vier locaties moeten voldoen aan vier verschillende niveaus van energiebesparingsplichten. Ook twee dezelfde locaties kunnen tot verschillende niveaus van energiebesparingsplichten leiden als één locatie is gehuurd en de ander in eigendom is. Het zal dus per bedrijf en per bedrijfsproces sterk verschillen welke energiebesparingsverplichtingen spelen.

Daarbij geldt overigens ook dat bijvoorbeeld met het uitvoeren van een energie audit niet meteen ook wordt voldaan aan de onderzoeksplicht. De energie audit is veel breder, maar de onderzoeksplicht vereist bijvoorbeeld de inventarisatie van restwarmtestromen (wat bij de energie audit doorgaans niet hoeft). Het is verstandig dit tijdig te inventariseren.

De energiebesparingsplicht geldt voor bestaande bouw, waarmee het bereik groot wordt. Dit heeft ook tot gevolg dat eerder moet worden beoordeeld of het beter is om (verplichte) energiebesparingsmaatregelen uit te voeren of om het hele gebouw te renoveren. Het kan commercieel beter zijn om een nieuw bedrijfsgebouw te realiseren dan om een oud bedrijfsgebouw conform de energiebesparingsplicht te moeten verduurzamen. Daarbij moet wel in de overweging worden betrokken dat bij nieuwbouw ook hoge duurzaamheidseisen gelden. De EPBD schrijft (via het Bbl) nu al voor dat de meeste nieuwe gebouwen ‘BENG’ oftewel bijna energieneutraal moet zijn, maar vanaf 2030 moeten nieuwe gebouwen energieneutraal (of ‘ENG’ zijn). Ook wordt op enig moment verplicht om een zonne-installatie en laadinfrastructuur te realiseren (afhankelijk van het specifieke plan). In de afweging tussen verduurzaming van bestaande bouw en nieuwbouw is het dus goed om de verduurzamingseisen in beide scenario’s goed te inventariseren.

De praktijk is nooit zo ‘digitaal’ als de wet soms lijkt te zijn. In de praktijk komt het bijvoorbeeld vaak voor dat bedrijven opereren op shared sites (verschillende operators op één terrein) of dat verschillende bedrijven in één gebouw zitten. Dan zullen contractuele verhoudingen relevant zijn voor wie feitelijk verantwoordelijk is voor de naleving van de energiebesparende maatregelen. Contractueel kan de verantwoordelijkheid dan bij één of meer partijen terecht komen, bestuursrechtelijk zal toch vaak één partij de verplichting hebben onder de publieke regelgeving. Ook dat moet contractueel goed verankerd worden.

Bij transacties (zowel M&A als financiering) is het van belang om helder te krijgen of de desbetreffende vennootschap heeft voldaan aan haar verplichtingen. Niet alleen zitten er handhavingsrisico’s als een vennootschap niet heeft voldaan aan haar energiebesparingsverplichtingen, ook is het een risico als er verplichte maatregelen nog niet zijn uitgevoerd (terwijl dat wel had gemoeten). Dat zou betekenen dat er nog een ‘cash-out’ aan zit te komen die misschien nog niet in de financiële modellen is meegenomen (maar wel publiekrechtelijk afdwingbaar is). Die investeringen zouden zich wel binnen vijf jaar moeten terugverdienen, maar het kan desondanks tot onverwachte investeringen leiden.

Toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht, waaronder de informatieplicht en de onderzoeksplicht, berust (middels mandaat) bij de lokale omgevingsdiensten. Zij beoordelen de informatie- en/of onderzoeksplicht-rapportages. Bedrijven en/of gebouweigenaren die niet voldoen aan hun verplichtingen in het kader van de energiebesparingsplicht (waaronder de informatieplicht en de onderzoeksplicht) kunnen een last onder dwangsom opgelegd krijgen door het bevoegde gezag.^[8]Voordat daadwerkelijk tot bestuursrechtelijke handhaving zal worden overgegaan, zullen de omgevingsdiensten veelal een redelijke (herstel)termijn bieden waarin de (resterende) te treffen maatregelen moeten worden uitgevoerd, en/of de rapportage moet worden aangevuld.

De energiebesparingsplicht bestaat al langere tijd, maar door verscherpte EU-regelgeving en nationale regelgeving wordt deze belangrijker voor bedrijven en gebouweigenaren. Het is inmiddels een complex samenstel van verplichtingen en implicaties geworden die een grote impact kunnen hebben als dit niet goed op ‘het netvlies’ staat. Het is dan ook aan te raden om na te gaan of duidelijk is aan welke plichten een bedrijf moet voldoen en of die voldoende worden nageleefd, zowel vanuit publiekrechtelijk als privaatrechtelijk perspectief